KEDUDUKAN PERATURAN KEPALA DAERAH/KEPUTUSAN KEPALA DAERAH(GUBERNUR,BUPATI,DAN WALIKOTA) DALAM SISTEM HUKUM NEGARA INDONESIA”

Oleh : Denden Imadudin Soleh.,SH.

I. PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG

Sejak lahirnya Negara Republik Indonesia dengan proklamasi kemerdekaannya, sampai berlakunya Konstitusi Republik Indonesia Serikat, Undang-Undang Dasar Sementara 1950, Undang-Undang Dasar 1945, dan Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 masalah hierarki perundang-undangan tidak pernah diatur secara tegas. Hierarki peraturan perundang-undangan mulai dikenal sejak dibentuknya Undang-Undang No.1 Tahun 1950 yaitu Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat yang ditetapkan pada tanggal 2 Februari 1950.
Dalam Pasal 1 Undang-Undang No.1 tahun 1950 dirumuskan sebagai berikut:
Pasal 1
Jenis peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah:
a. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
b. Peraturan Pemerintah
c. Peraturan Menteri
Pasal 2
Tingkat kekuatan peraturn-peraturan Pemerintah Pusat ialah menurut urutannya pada Pasal 1

Selanjutnya hierarki peraturan perundang-undangan ini berturut-turut diatur dalam TAP MPRS No. XX/MPRS/1966, TAP MPR No.III/MPR/2000, dan terakhir diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.

Kehadiran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang disahkan pada tanggal 22 Juni 2004 dan mulai dilaksanakan pada tanggal 1 November 2005 telah memberikan “angin baru dan segar” dalam pembentukan peraturan perundang-undangan baik di pusat maupun di daerah,

karena dengan kehadirannya telah memberikan landasan yuridis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan baik di tingkat pusat maupun daerah, sekaligus mengatur secara lengkap dan terpadu baik mengenai sistem, asas, jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan, persiapan, pembahasan dan pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan maupun partisipasi masyarakat. Hal ini sangat disadari sebelum lahirnya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dimaksud, terdapat berbagai macam ketentuan yang berkaitan dengan pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk teknik penyusunan peraturan perundang-undangan yang diatur secara tumpang tindih baik peraturan dari masa kolonial maupun yang dibuat setelah Indonesia merdeka.
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 merupakan amanat dari Pasal 22A Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 6 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan, dimana dimaksudkan untuk membentuk suatu ketentuan yang baku mengenai tata cara pembentukan peraturan perundang-undangan.

Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang dalam Pasal 7 menyebutkan:
(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Daerah.
(2) Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi:
a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;
b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota;
c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

Dari pasal di atas bisa dilihat bahwa hanya ada 5 (lima) bentuk peraturan perundang-undangan dalam hierarki perturan perundang-undangan yang secara jelas dicantumkan dalam Undang-Undang No.10 tahun 2004.
Lalu kemudian bagaimana dengan kedudukan peraturan kepala daerah/keputusan daerah, Di dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 hasil amandemen menyatakan bahwa,
“Pemerintah Daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”

Dari pasal tersebut bisa kita tafsirkan bahwa pemerintah daerah tidak hanya dapat membuat peraturan daerah, tetapi juga peraturan-peraturan lainnya. Atas dasar latar belakang tersebut maka penulis membuat makalah dengan judul ” KEDUDUKAN PERATURAN KEPALA DAERAH/KEPUTUSAN KEPALA DAERAH(GUBERNUR,BUPATI,DAN WALIKOTA) DALAM SISTEM HUKUM NEGARA INDONESIA”



B. IDENTIFIKASI MASALAH
1. Bagaimana kedudukan Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Kepala Daerah dalam Sistem Hukum Negara Indonesia ?

II. PEMBAHASAN

Menurut Supardan Modeong , Guna memahami dimensi-dimensi peraturan perundang-undangan perlu dikemukakan konsepsi dan hakikat perturan perundang-undangan baik peraturan perundang-undangan tingkat pusat maupun tingkat daerah. Peraturan Perundang-undangan daerah, pada hakikatnya meliputi semua peraturan yang dibuat oleh lembaga pemerintahan yang ada baik dalam lingkungan provinsi, kabupaten dan kota, maupun desa. Kewenangan pemerintah daerah untuk pembentukan peraturan daerah sendiri sudah sangat jelas secara atrubutif dicantumkan dalam Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 dan kedudukan peraturan daerahnya sendiri juga telah diatur di dalam Undang-Undang No.10 tahun 2004 sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undang. Lalu bagaimana untuk kedudukan Peraturan Kepala Daerah dan Keputusan Kepala Daerah.
Dalam sistem hukum Indonesia, jenis dan tata urutan (hierarki) peraturan perundang-undangan telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang dalam Pasal 7 menyebutkan:
(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Daerah.
(2) Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi:
a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;
b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota;
c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.
(3) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pembuatan Peraturan Desa/peraturan yang setingkat diatur dengan Peraturan Daerah kabupaten/kota yang bersangkutan.
(4) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
(5) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Jika Pasal 7 tersebut tersebut dibaca seakan-akan jenis peraturan perundang-undangan bersifat limitatif, hanya berjumlah 5 (lima) yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Peraturan Daerah. Hal ini berarti di luar dari kelima jenis tersebut sepertinya bukan dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.
Namun demikian Pasal 7 ayat (4) dan dalam Penjelasanya disebutkan bahwa,
“Jenis Peraturan Perundang-undangan selain dalam ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat”.

Dari ketentuan Pasal 7 ayat (4) tersebut, jika ditafsirkan secara gramatikal, berdasarkan interpretasi dan logika hukum, serta memperhatikan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, maka jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dalam Pasal 7 tidak bersifat limitatif hanya yang terdapat dalam Pasal 7 ayat (1) saja. Bahkan jika dikaitkan dengan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan,
“Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum”.

Lembaga/pejabat negara yang berwenang dalam hal ini adalah lembaga/pejabat negara baik di Pusat dan Daerah. Setiap lembaga/pejabat negara tertentu dapat diberikan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan baik oleh Undang_undang Dasar maupun Undang-Undang. Pejabat atau lembaga yang berwenang adalah yang secara atribusi atau delegasi mempunyai kewenangan membuat peraturan perundang-undangan.

Secara umum Pemberian kewenangan dapat dibedakan mejadi dua macam, yaitu
1. Pemberian kewenangan yang sifatnya atributif;
2. Pemeberian kewenangan yang sifatnya derivatif.
Setiap kekuasaan yang timbul karena pengtribusian kekuasaan akan melahirkan kekuasaan yang sifatnya asli (oorspronkelijke). Pengatribusian kekuasaan ini menurut Suwoto disebut sebagai pembentukan kekuasaan, karena dari keadaan yang belum ada menjadi ada. Sedangkan pemberian kekuasaan yang derivative disebut sebagai pelimpahan, karena kekuasaan yang ada dialihkan kepada badan hukum publik lain.

Berdasarkan uraian di atas, dapat ditafsirkan bahwa Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak bersifat limitatif. Artinya, di samping 5 (lima) jenis peraturan perundang-undangan yang telah disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 7 ayat (1), terdapat jenis peraturan perundang-undangan lain yang selama ini secara faktual ada dan itu tersirat dalam rumusan Pasal 7 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.
Sesuai dengan kententuan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 hanya mengakui 5 (lima) jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, dan dalam ketentuan Pasal 7 ayat (4) adanya pengakuan terhadap jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Berdasarkan ketentuan ini dapat diperoleh bahwa Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Kepala Daerah hanya diakui keberadaan berdasarkan Pasal 7 ayat (4) sepanjang diperintahkan (delegasi), dan untuk Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Kepala Daerah ini juga diatur dalam Pasal 146 ayat (1) Undang-Undang No.32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, yaitu :
Untuk melaksanakan Perda dan atas kuasa peraturan perundangundangan, kepala daerah menetapkan peraturan kepala daerah dan atau keputusan kepala daerah.

Dari pasal tersebut bisa kita lihat bahwa Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Kepala Daerah ini baru ada bila ada delegasi dari peraturan daerah. Sehingga Peraturan Kepala daerah/Keputusan Kepala Daerah yang didelegasikan oleh Peraturan daerah kedudukannya adalah sebagai peraturan perundang-undangan.

Tetapi selain tentang peraturan perundang-undangan yang menggunakan asas legalitas, didalam konsep Negara kesejahteraan (welfare state) asas legalitas saja tidak cukup untuk dapat berperan secara maksimal dalam melayani masyarakat . akhirnya muncullah apa yang sering disebut dengan Freies ermessen (diskresionare). Pengertian Freies ermessen (diskresionare) sendiri, yaitu salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya kepada undang-undang. Tercakup dalam arti freies ermessen ini ialah membuat peraturan tentang hal-hal yang belum ada pengaturannya, atau ,mengimplementasikan peraturan yang ada sesuai dengan kenyatan. Pencakupan yang demikian disebut discretionary power. Atas dasar itulah, maka kepala daerah selain delegasi dari peraturan daerah juga mempunyai kekuasaan membentuk Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Kepala Daerah yang berasal Freies ermessen dalam hal belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang penyelesaian in konkrito terhadap masalah tertentu, padahal masalah tersebut menuntut penyelesaian yang segera.
Tetapi kedudukan Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Daerah yang berdasar dari Freies ermessen ini kedudukannya bukan sebagai peraturan perundang-undangan, tetapi sebagai peraturan kebijaksanaan.




III. KESIMPULAN
Bahwa Peraturan Kepala Daerah/Keputusan Kepala Daerah dalam Sistem Hukum Negara Indonesia ini mempunyai 2 (dua) kedudukan yaitu:
1. Kedudukan sebagai peraturan perundang-undangan bila dasar pembentukannya adalah delegasi dari peraturan daerah (PERDA).
2. Kedudukannya sebagai Peraturan Kebijaksanaan bila dasar pembentukannya adalah Freies Ermessen.
















Daftar Pustaka
Buku
Haposan Siallagan dan Efik Yusdiansyah, Ilmu Perundng-undangan Di Indonesia, UHN Press, Medan, 2008
Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-undangan 1, Kanisius, Yogyakarta, 2007
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Rajarafindo Persada, 2006
SF Marbun dan Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cetakan keempat, Liberty, Yogyakarta, 2006
Supardan Modeong, Teknik Perundang-undangan di Indonesia,cetakan kedua Perca,Jakarta, 2004
Perundang-undangan.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 tentan Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia.
TAP MPR No.III/MPR/2000 tentang Sumber hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor.1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat
Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor32 tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Bahan lainnya.

Gunawan Suswantoro, Kedudukan Peraturan/Keputusan Menteri, Peraturan daerah, dan Peraturan Desa, http://www.legalitas.org/ Kedudukan%20Peraturan/Keputusan%20Menteri,%20Peraturan%20Daerah,%20dan%20Peraturan%20Desa.html. Didownload tanggal 20 April 2010